一、“九五”城镇化回顾

　　改革开放以来，我区城镇化进程明显加快，新兴城镇不断崛起，城镇发展水平稳步提高。1978年至1999年，市镇总人口由397.5万人增加到967.8万人，占全区人口的比重由21.8%上升到41%，平均每年增加0.91个百分点，高于全国平均增加0.62个百分点的速度。从1995年到1999年，市镇总人口由873.1万人增加到967.8万人，占全区人口的比重由38.2%上升到41%，年均增加0.7个百分点。城市数量已发展到20个，建制镇达到396个(包括旗县所在地)。1995至1999年，城市供水普及率由80.7%增加到88.6%，城市集中供热普及率由34%增加到39%，建城区人均道路铺装面积由5平方米增加到6.4平方米，城市气化率由40.5%增加到54.11%，污水集中处理率由14.7%增加到22.4%，垃圾粪便无害化处理率由34.4%增加到49.9%，建成区绿化覆盖率由17.5%增加到22.5%，居民人均居住面积达到8.8平方米。城镇经济保持了良好的发展势头，城镇国内生产总值“九五”年均递增11.3%左右，城镇区GDP占全区的比重达到58%，城镇经济在国民经济中的地位日益突出。　

　　但从总体上看，我区城镇化水平仍然很低，存在着城镇产业基础薄弱，基础设施滞后，城镇质量和管理水平不高，布局分散，城镇功能定位和产业分工不明确，经济结构趋同等问题，需要我们在“十五”乃至更长一个时期研究解决。

　　二、推进城镇化的指导思想和奋斗目标　

　　（一）城镇化在经济社会发展中的地位和作用　

　　实施城镇化战略，一方面要消除阻碍城镇化进程的体制和政策障碍，为人口向城镇集中营造体制环境；另一方面要促进城镇经济社会加快发展，促进工业化与城镇化相协调，为人口向城镇集中创造物质基础。推进城镇化，有利于加快农村富余劳动力的转移，增加农民收入，缩小城乡差距；有利于拓展第三产业发展空间，创造更多的就业岗位；有利于扩大国内需求，为经济发展提供广阔的市场和持久的增长动力；有利于保护资源、生态和环境，促进经济社会的可持续发展。推进城镇化，也是提高人民生活质量和人口素质，促进社会文明进步，实现第三步战略目标的历史任务。　

　　（二）城镇化发展的指导思想

　　“十五”期间我区城镇化发展的指导思想是：顺应经济发展和城镇发展规律，改革体制，调整政策，科学规划，有序推进。以加强城市基础设施建设为重点，通过全区城镇体系规划，来加快经济结构调整和产业梯度转移，健全城镇整体功能、增强幅射带动能力。

　　推进城镇化的基本思路是：突出发展中心城市，重点加强中小城市，择优扶持小城镇。努力向“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的宏伟目标迈进。　

　　推进城镇化要努力实现三个结合，一是与可持续发展相结合；二是与高新技术产业带动工业化相结合；三是与信息产业化促进第三产业发展相结合。　

　　（三）城镇化发展的目标　

　　到2005年，基本确立适应社会主义市场经济体制的新型城乡关系，初步形成加快城镇化进程的体制框架、政策框架和规划体系，全区按现行口径计算的城镇化达到45%（市镇人口占全区总人口的比重）。　

　　——城市基础设施水平显著提高。重点城市形成比较方便、快捷、规范的城市交通网络，部分城市开通环路和绕城路，建城区人均拥有铺装道路面积达到8平方米。从根本上解决城市用水难问题，城市居民用水普及率达到95%。城市集中供热普及率达到50%，垃圾粪便无害化处理率达到60%，污水集中处理率达到40%。　

　　——城镇居民生活质量得到改善。全区建立起比较完善的社会保障体系，城镇居民人均可支配收入达到8000元以上；人均居住面积12平方米；建成区绿化覆盖率达到27%；人均公共绿地提高到6.5平方米。
               
　　——城镇经济明显增强。城镇区GDP占全区的比重达到70%左右，高新技术产业增加值占工业增加值的比重达到15%以上，城镇人均GDP达到1万元。城镇集散功能、管理功能、服务功能和创新功能进一步强化。　

　　——城市精神文明建设明显加强。教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业发展指标达到全国平均水平。城市率先普及高中阶段教育，全区高等教育毛入学率达到14%。市民的文化素质和文明程度明显提高。　

　　——以铁路和公路干道为依托，初步形成功能互补、分布有序的三大城镇经济圈。一是以京-包-兰、包神铁路和G110、G210国道为轴线，呼和浩特、包头、东胜为中心，辐射乌海、乌盟、巴盟、阿盟的蒙中城镇经济圈；二是以京通、集通铁路和G111、G303国道为轴线，赤峰、通辽为中心，辐射锡盟、兴安盟的蒙东城镇经济圈；三是以滨洲铁路和干线公路为轴线，海拉尔、满洲里市为中心，依托牙克石、扎兰屯、根河、额尔古纳等城市，辐射整个呼盟地区的蒙东北城镇经济圈。　

　　到2010年，自治区城镇化进入快速发展阶段，城镇化水平达到55%，城市基础设施与经济社会发展基本相适应，水、电、气、热供应充足，垃圾和污水达标处理排放，人均道路面积和公共绿地面积大幅度增加，人民生活日趋方便。基本形成布局合理、功能互补、特色鲜明的城镇体系。　

　　三、城镇化发展的重点　

　　(一)突出发展中心城市

　　面对日益激烈的竞争，新科技大发展和产业结构调整的趋势，我区需要加快建设具有跨省影响力与较强创新能力的现代化大城市。以增强城市整体竞争力为目标，以扩大城市规模、改善环境质量、增强城市功能为重点，加快呼和浩特和包头城市建设，进一步强化其中心城市地位，使之成为带动自治区快速发展的增长点。到2005年，呼、包二市的市区国内生产总值之和达到全区的20%以上。　
               
　　呼和浩特市　围绕建设生态市的目标，坚持“优化主体，拓展外延”的发展思路，完善区域规划，加速旧城区改造和居民区小巷治理步伐；结合中心城区绿化、美化，建造高层住宅；抓好供热、燃气、污水等基础设施建设，加快城市环境整治；健全城市管理的法律法规，不断提高依法治市水平。大力发展高新技术产业和商贸、旅游等第三产业，强化政治、经济、文化、科技、教育和金融中心功能，成为我国向北开放的中心城市。到2005年，市区人口超过110万人，人均国内生产总值12000元以上，人均道路面积和居住面积分别达到11平方米和12平方米，市区主要街道全部亮化，日供水能力达到60万吨，市区污水处理率超过60%，人均公共绿地10平方米，城市集中供热率达到70%以上，城区大气环境基本达到国家二级标准。　

　　包头市　是我区最大的综合性工业城市，要按照“把包头建成我国中西部地区的一个经济强市”的目标，根据城市“带状组团式”的总体布局形态，进一步加强城市基础设施建设，大力发展稀土科研生产、冶金工业和机械工业，加强商业、金融、社区服务等第三产业，建成具有民族特色和地方风格的现代化工业大城市，成为我国西部地区经济繁荣、环境优美、文明整洁、具有强力幅射和带动功能的区域性中心城市。到2005年，市区人口达到120万人以上，人均国内生产总值超过14000元，人均道路面积和居住面积均达到12平方米，形成日供水能力100万吨，市区污水处理率超过60%，基本实现垃圾粪便无害化处理和市区道路亮化。　

　　（二）大力发展口岸城市　

　　随着全球经济一体化进程的加快和我国加入世贸组织后国际贸易量的增加，进出口额增长对经济发展的拉动作用日益突出，口岸在对外贸易中的地位尤为重要。我区要以增加口岸过货量为目标，尽快与国际惯例接轨，完善口岸的综合服务功能，规范口岸运行秩序，使之成为拉动全区经济增长的亮点。“十五”期间，全区口岸过货量年均增长15%。　
               
　　满洲里、二连浩特和额尔古纳市　成为对俄、蒙贸易的重要口岸城市。加强口岸城市基础设施和联检设施建设，加快设立满洲里、二连浩特边境自由贸易加工区，力争使满洲里、二连浩特两个口岸城市成为中俄蒙商贸中心、信息技术交流中心和连接欧亚大陆桥的交通枢纽中心。到2005年，满洲里市区人口接近20万人，年口岸过货量达到600万吨，全市国内生产总值达到16亿元，边贸进出口总额8亿美元。二连市人口达到8万人，年口岸过货量300万吨，口岸出入境人数110万人次，全市国内生产总值达到6亿元，进出口贸易总额5.5亿美元。额尔古纳市人口规模力争达到6万人以上，口岸综合设施完备，过货能力明显增加，城市基础设施有较大改善，对外开放水平显著提高。其他口岸城镇要全方面吸纳建设资金，积极改善口岸基础设施，带动城镇经济发展，使边境贸易成为当地的支柱产业。　

　　（三）重点加强中小城市　

　　积极扶持盟市所在地及重点城市，不断增强其要素集聚和经济辐射能力。城市要根据经济社会发展的趋势和城市建设的基础与条件，进一步强化优势、突出特色，以提高内涵和质量为主，完善城市功能，努力发展成为基础设施良好、服务体系健全、具有较强幅射带动力的经济中心城市。到2005年，赤峰市市区人口规模扩大到50万人以上，跨入大中城市行列；乌海、通辽、满洲里、海拉尔、乌兰浩特、集宁、东胜、临河市区人口规模发展到20万—50万人之间，发展成为具有地区特色的中等城市。　

　　乌海市　要发展成为西部地区重要原材料和高载能工业城市。到2005年，城市人口接近50万人，人均GDP为9000元，新增供热面积240万平方米，污水日集中处理能力达到16.5万吨，人均居住面积接近10平方米，人均公共绿地面积6平方米。　

　　赤峰市　是蒙东地区的中心城市。要发展成面向东北、华北市场，以能源工业和绿色产业开发为主和第三产业协调发展的工贸城市。“十五”末，市区人口超过50万人，人均GDP达1万元，污水、垃圾实现集中处理，人均道路和人均公共绿地面积分别超过9平方米和6平方米。　

　　通辽市　是我区重要的交通枢纽城市，要充分利用其完善的交通网络体系，把通辽建成重要的商品集散中心，成为我区产品开拓东北市场的桥头堡，在我国东北亚经济圈和环渤海经济圈中占有重要地位。到2005年，市区人口规模接近50万，人均GDP为9000元，供水充足，污水集中处理排放，人均居住面积10平方米以上，人均公共绿地面积5平方米。　
               
　　东胜市　要依托大型企业集团，利用便利的交通优势，发展成以煤炭、化工、建材、毛纺工业和旅游业为支柱具有较强实力的工贸城市。到2005年，东胜市人口达到20万人以上，人均GDP超过1万元，城市供水基本满足需要，污水实现集中处理排放，人均居住面积11平方米以上，人均公共绿地超过8平方米。　

　　临河、集宁、乌兰浩特市　通过扩展城市规模、完善交通通信网络，进一步强化为农牧业生产、农畜产品加工销售服务的城市功能，成为农村牧区的农产品集散中心，农业信息、技术推广和文化教育中心。到2005年，临河市人口达到25万人，集宁和乌兰浩特市人口均接近30万人，临河、集宁、乌兰浩特市的人均GDP分别达到8600元、8000元和7500元。人均居住面积，集宁达到10平方米，乌兰浩特市、临河市均超过10平方米。乌兰浩特人均公共绿地面积超过7平方米，集宁和临河市绿地面积也有明显增加。　

　　海拉尔、锡林浩特、阿尔山市　要通过加大旅游基础设施和旅游综合接待设施建设，建成自治区重要的旅游城市。到2005年，海拉尔市人口达到28万人，人均国内生产总值8000元，人均居住面积和公共绿地面积分别为11平方米和6平方米。锡林浩特和阿尔山人口分别为18万人和6万人，城市环境优美、市容整洁，第三产业成为城市的支柱产业。　

　　牙克石、扎兰屯、根河市　以推动森林工业结构调整、吸纳林业工人为主要目标，成为大兴安岭地区以林产品加工和为林区服务的主要工贸城市。到2005年，牙克石人口达到18万人；扎兰屯人口超过12万人；根河市人口10万人。三市的第三产业占GDP比重均超过35%。完成供水工程，加大绿化和垃圾处理工程建设。　

　　丰镇、霍林郭勒市　是依托国家布局的资源开发和原材料加工项目建设发展起来的城市，要继续强化为大型工业项目提供生产、生活服务的功能。到2005年，丰镇市和霍林郭勒市人口均接近10万人，人均居住面积达到8平方米，城市供水基本满足需要，污水和垃圾实现集中处理。

　　巴彦浩特　以建设生态城市为目标，以生态移民为重点加快城市发展，到2005年，城镇人口达到11万人，城区绿化覆盖率25%，供水普及率95%，污水集中处理，人均居住面积13平方米。　

　　（四）择优扶持小城镇　

　　重点扶持50个以旗县所在地为主，基础条件好、发展潜力大的小城镇。根据各地的区位条件、经济实力和影响范围等条件，在加强规划指导、准确定位城镇功能的基础上，集中力量、择优扶持，加大投资和政策倾斜力度，大力改善基础设施和公共服务设施，使其成为带动农牧业和农村牧区经济快速发展的龙头，在转移农村剩余劳动力、推进农牧业产业化、发展乡镇企业方面发挥更大的作用。对一些已具备较强经济幅射功能或是地区政治、经济文化中心的小城镇，要进一步加大政策扶持，使之尽快向县级城市发展，“十五”期间，将重点支持薛家湾、天义等小城镇发展成小城市。其它小城镇人口规模都要达到3万人以上。　

　　四、加快城镇化发展的政策措施

　　（一）制定科学合理的城镇发展规划

　　1.根据城镇化发展的需要，准确预测经济社会的发展趋势，吸收借鉴先进的规划思想，修订充实盟市旗县区域城镇体系发展规划。编制和修订城市总体规划，要按照建设现代化城市的要求，保持城市规划的适度超前性和持续性，并对城市中心区和重要地段做好详细规划和城市设计。加强部门之间的协调配合，保证城市规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划、交通通信综合网络建设规划、行业发展规划以及全区生产力布局的衔接与协调。要通过区域城镇体系规划，实现地区间联系由分散向集聚发展，生产力布局和人口向城市集中；生产要素向自然条件优越的经济发达地区集中，向交通沿线集中。　

　　2.逐步改革规划编制体制，努力增强编制规划的科学性。城市总体规划、详细规划及各专项规划，由地方人民政府组织编制，并经技术论证，按法定程序报批后，统一实施。对于城市设计、小区规划、建筑物单体设计等，要引入市场竞争机制，面向国内外公开招标，择优选用高质量的规划设计方案。城镇建筑设计要从塑造城镇整体形象出发，把城镇建筑的民族传统、地方特色和时代风貌有机结合起来。
               
　　3.完善城镇建设的法律法规体系，加强城镇规划的地方立法和执法工作。建立规范的城镇规划制定、批准与修订机制，强化法律地位，保证城镇规划的有效实施。建立城镇规划居民听证制度，健全城镇规划实施情况的自检制度，坚决维护城镇规划的权威性、法定性和相对稳定性。中心城市建设需要调整规划时，必须报请自治区人民政府批准后方可实施。呼市和包头市要研究建立城市地理信息系统，对城市规划的实施进行动态监测和管理。　

　　（二）努力发展城镇经济　

　　1.积极优化城镇经济结构。结合自治区经济结构的战略性调整，依据城镇功能定位和主导产业发展方向，强化对传统产业的升级改造，通过扩大对外合作、加大资本市场运营力度、发挥民营企业机制优势等途径，加快培育和壮大各具特色的城市产业结构，形成比较优势。加快建设呼市经济技术开发区、包头稀土高新技术产业开发区、乌海高载能工业园，努力建设一批具有地方特色和优势的重点工业园区。中小城市和小城镇要发展有优势的劳动密集型工业、为中心城市配套的工业，积极吸收中心城市转移出来的加工业。　

　　2.突出发展城镇第三产业。第三产业是城镇经济的重要组成部分，是吸纳农牧区富余劳动力进城就业的主渠道，也是实现城镇功能的载体。在继续抓好流通和交通等传统产业的同时，突出培育和发展旅游、信息、科技服务、非义务教育、金融保险、房地产和社区服务等新的经济增长点。积极吸引国内外金融组织到重点城市设立分支机构，有计划地建立分布合理的城市商业银行和农村信用社；在发展观光旅游的基础上，大力拓展草原生态旅游、文化旅游等新的发展领域；积极发展信息、技术、评估、咨询等智力型的中介服务业；进一步加快完善要素市场，健全社会服务网络，大力发展社区服务业。中心城市要规划建设服务功能较强的城市中心商务区，以不断提高中心城市的服务能力和资源吸引力。处于城市周边地区的小城镇，要重视围绕城市的需要，发展休闲服务业、住宅和文化娱乐，形成为城市服务的卫星城、休闲度假娱乐城。        
　　3.重视房地产业的发展。进一步规范建筑市场，逐步建立比较完善的建筑和房地产市场体系和管理体系。加快住房制度改革，大力发展规模化、规范化的二级房地产市场，推动住房商品化、产业化步伐。实行差别课税，合理平抑不同房地产开发项目之间收益。试点将住房用地使用权出让改为年租制，降低住房成本。建立廉租住房制度，满足居民不同层次的需要。努力加快城市旧城区改造，搞好城市住宅连片开发，为房地产业发展提供广阔空间和持久动力。引入竞争机制，发展物业管理，加快向社会化、产业化的现代物业管理转变。积极开展住房金融业务，鼓励、扩大个人住房消费贷款，银行贷款从支持开发为主转向重点支持消费，促进住宅业建设和消费良性循环。　

　　4.大力增强城市科技创新能力。科技进步和提高劳动者素质是优化城市产业结构、提高经济增长质量的关键。加快推进科技教育体制改革，逐步形成“科研机构向中心城市集中、科研力量向大中型企业扩散、科技人员向一线流动”的新型科研开发体制。强化素质教育和职业教育，努力培养高层次、精干的基础研究型人才和大量的应用型人才。建立面向中小企业的科技服务体系，强化科技社会化服务。加大投入力度，积极开展基础性、超前性和应用性科研活动，努力把呼市和包头建成全区科技创新中心。积极培育各类城镇科技推广中心。　

　　（三）加快城镇基础设施建设　

　　1.建设现代化的综合交通体系。自治区交通建设要与城镇体系布局相衔接，着眼于发展大交通，建立大网络，重点强化主骨架、主枢纽建设，形成以大城市为枢纽、中小城市为节点，干支衔接、畅通便捷，铁、公、空、管配套发展的综合交通运输网络。加强市内交通系统规划和建设，统筹建设城市道路、立交桥、停车场及行人过街桥涵，提高市内路网密度，优化路网结构。大中城市要根据城市发展规模和功能布局，优先发展多层次、立体型的城市公共交通系统。加强进出城道路建设，并与公路主干网相连接，提高路网效率。　
               
　　2.建设适应时代发展需要的信息网络。按照“统筹规划、统一标准、联合建设、互连互通、资源共享”的原则，重点抓好信息网络和应用工程建设，尽快建立联结国际国内、覆盖全区大部分城市的宽带化、智能化、个人化、现代化的信息网络，逐步形成区域性信息高速公路。积极组建覆盖面广、容量大、速度快的公共交换与信息服务平台，开发和建立一批公用和专用的高质量、大规模、动态信息库，大力发展网上可视电话、视频点播、电子商务、远程教育等网络信息服务。加快实施内蒙古互联网中心及多媒体数据处理系统工程，把呼和浩特市建成全区信息中心港。　

　　3.建设完善的城镇水、电、气、热供应系统。“十五”期间要优先解决缺水城镇的供水问题，增强供水能力。改造城镇供水管网，降低供水管网漏失率，提高供水质量，充分满足城市发展需要。大力推行节约用水和污水再利用，提高水资源重复利用率。鼓励建设节水型城镇。　　　建设安全、稳定、高效的城镇能源供应体系。大力开拓居民用电市场，进一步加快城镇电网改造，改造现有城镇居民住宅配线，主要城市实现电网双环网结构，做到双路供电，提高供电的质量和可靠性，实施城镇光亮工程。加快建设包头和二连浩特市居民用电试验小区。有效提高民用燃气普及率，大中城市要稳步发展管道燃气，小城市和城镇以液化气为主。大力发展城市供热，鼓励支持热电联产、区域集中供热系统建设。在满足城市工业和公用建筑用热的同时，注重发展居民用热。启动城市居民供热单户计量工程。　

　　4.建设优美、和谐、舒适的城镇生态环境系统。要按照城镇现代化和可持续发展要求，加强污染综合治理和生态环境建设，全面实施“蓝天绿地”工程，使城镇整体环境质量不断提高，生态系统逐步实现良性循环。鼓励城镇进行绿化和美化，大幅度增加城市绿地空间。城市新区建设，要确保绿化用地，并做到同步建设，旧城改造要尽可能留出空间用于绿化，努力营造人与自然和谐共处的城市生态环境。　

　　建设完善的城镇排水系统，“十五”期间，城市要全部建设污水集中处理设施，并逐步实行雨污分流，各级城镇要配套建设污水排放设施，提高污水集中处理率。加强城市垃圾集中处理设施建设，进一步完善城市环境监测系统。改革垃圾收集、储运、处理体制，运用市场机制，建立健全垃圾处置收费政策，促进垃圾的减量和无害化。　

　　（四）深化投融资体制改革，实现城镇建设多元化筹资　

　　深化市政公用事业改革，打破行业垄断，全面放开城镇经营性及自然垄断型基础设施，引入市场竞争机制，实行开放式、多元化、竞争性的经营方式。加强政府宏观调控和监督，鼓励和引导各种所有制企业投资市政公用服务领域，逐步形成城镇建设投资主体由政府向社会过渡的格局。　

　　坚持市场化的改革方向，充分发挥财政资金的导向作用。逐步扩大财政性资金用于项目使用银行贷款的贴息比例，努力提高城市建设的筹资能力。对城市交通、自来水、燃气、热力、污水及垃圾处理等有一定经营收益及投资回报率低于社会平均利润率的项目，财政资金给予适当补助，保证投资者有合理的回报率，维护消费者的长远利益。　

　　鼓励对现有的经营性基础设施通过拍卖、转让等方式盘活国有资产存量，加快建设资金的再投入。建立规范化、法制化的城镇土地批租出让制度，推行以公开招标的方式批租、拍卖土地，　确保土地出让金主要用于城镇建设。积极尝试发行城市建设债券和市政建设彩票。试点组建城建投资公司，促使投资资金保值增值，滚动发展。　

　　进一步完善城镇供水、供气、供热、环卫、公交等价格形成机制，实现产品和服务有偿使用，形成投资、经营、回收的良性循环。　

　　（五）配套推进城镇管理体制改革　

　　1.稳步进行城镇户籍制度改革。建立与市场经济体制和推进城镇化相适应的城镇户籍管理办法。户籍改革要按照“弱化户籍制度、加强户口管理”的思路，率先放开对农牧民进入小城镇的限制，实行按居住地、按职业确定身份的户籍管理制度，用核准登记制代替行政审批制。大中城市要加紧研究制定积极的人口迁移制度，鼓励引进、投资移民。　

　　2.加快建立城镇社会保障体系。要尽快在全区各城市全面推进养老保险、医疗保险、失业保险和社会救济制度，并尽量延伸到小城镇，逐步形成社会保险、救济、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累相结合的多层次的社会保障体系。完善救济制度，鼓励国内外企业和个人采用多种形式兴办老年公寓等各类民政社会福利事业。　

　　3.对城市管理实行综合执法。切实贯彻依法治市的方针，增强服务意识，提高行政效率。借鉴国外和我国部分城市的先进经验，逐步改多头管理为综合执法。对现有的城管、规划、土地、环保、卫生防疫等执法队伍的职能，尝试由公安巡警或一个执法主体具体履行。条件成熟后，在全区范围内推广。　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　内蒙古自治区人民政府　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二００一年四月　

来源：内蒙古经济信息网